Auto 619/22
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es una entidad pública o un particular que desempeñe funciones administrativas
ACTIVIDAD NOTARIAL-Función pública de dar fe
Referencia: Expediente CJU-1145.
Conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad.
Magistrada Sustanciadora:
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO.
Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintidós (2022).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales y, especialmente, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente
AUTO
I. ANTECEDENTES
1. El 8 de junio de 2021[1], el señor Gerardo Herrera presentó acción popular en contra del Notario Único de Necoclí. Lo anterior, con el propósito de que, en el inmueble en donde funciona la notaría de ese municipio, se realicen las reparaciones locativas[2] necesarias para el acceso y adecuada prestación de la función notarial a las personas sordas y sordociegas. Consideró que la sede de esa entidad no cumple con lo dispuesto en los artículos 5°[3] y 8[4] de la Ley 982 de 2005[5]. Por esta razón, indicó que se vulneran los literales d), l) y m) del artículo 4° de la Ley 472 de 1998[6], los artículos 5° y 8° de la Ley 982 de 2005 y el artículo 131 de la Constitución Política, entre otras normas.
2. La acción popular fue repartida al Juzgado Civil del Circuito de Turbo. Mediante Auto del 11 de junio de 2021[7], ese despacho declaró la falta de jurisdicción y ordenó su remisión a la Oficina de Apoyo Judicial. Para tal efecto, invocó los artículos 15[8] de la Ley 472 de 1998, y los artículos 152.14[9] y 155.10[10] del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (en adelante CPACA). Sostuvo que es la jurisdicción contenciosa administrativa la que deberá conocer del presente asunto, dado que, corresponde a estos funcionarios judiciales el trámite de las acciones populares sobre actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas[11]. En ese entendido, estimó que no es competente para conocer de la acción constitucional.
3. En consecuencia, el asunto fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo. Mediante Auto del 18 de junio de 2021[12], esa autoridad judicial, propuso conflicto negativo de jurisdicción y ordenó el envío del expediente a la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. Sostuvo que, de acuerdo con los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y la Sentencia C-853 de 2012[13], corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Civil el conocimiento del asunto. Señaló que la demanda está dirigida contra el notario como particular y no como servidor público en ejercicio de su función pública, entendiendo como tal las competencias reconocidas en el artículo 3 del Decreto 960 de 1970.
4. Mediante correo electrónico del 8 de julio de 2021[14], la secretaría del Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo remitió el expediente a la Corte Constitucional.[15]
5. El 15 de marzo de 2022, la Sala Plena, en sesión virtual, repartió el expediente de la referencia a la Magistrada Sustanciadora[16].
6. El 17 de marzo de 2022, el expediente fue entregado al despacho a través del Sistema de Información Integrado de la Corte Constitucional SIICOR.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
Competencia
1. La Corte Constitucional es competente para resolver todos los conflictos de competencia entre jurisdicciones[17], de conformidad con el numeral 11 de artículo 241 de la Carta Política[18].
Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones [19]
2. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicción son controversias de tipo procesal en las que varios jueces de distintas jurisdicciones: (i) se rehúsan a asumir el conocimiento de un mismo asunto por falta de competencia (conflicto negativo de jurisdicción) o (ii) pretenden resolver la controversia al considerar que tienen plena competencia (conflicto positivo de jurisdicción)[20].
3. En este sentido, el Auto 155 de 2019[21] precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicción, a saber:
(i) Presupuesto subjetivo: exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[22].
(ii) Presupuesto objetivo: requiere la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. En otras palabras, debe estar acreditado el desarrollo de un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[23].
(iii) Presupuesto normativo: las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia[24].
4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
(i) El conflicto negativo se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil (Juzgado Civil del Circuito de Turbo), y otra de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo).
(ii) Existe una controversia entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad, en relación con la autoridad competente para conocer la acción popular presentada por el señor Gerardo Herrera en contra del Notario Único de Necoclí. El propósito de la acción es proteger los derechos colectivos de las personas sordas y sordociegas, presuntamente vulnerados por el notario.
(iii) Ambos despachos enuncian fundamentos de índole legal y constitucional que soportan sus posiciones, dirigidas a negar su competencia en relación con el asunto. De una parte, el Juzgado Civil del Circuito de Turbo fundamentó su postura en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, y en los artículos 152.14 y 155.10 del CPACA. Indicó que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer de las acciones populares en las que se afecten los derechos e intereses colectivos por los actos, acciones u omisiones de particulares que desempeñan funciones administrativas. De otra, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad fundamentó su falta de competencia en los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 3° del Decreto 960 de 1970, así como en la Sentencia C-853 de 2012. Sostuvo que la demanda se dirige contra el Notario como particular y no como servidor público en ejercicio de su función administrativa.
Asunto objeto de decisión y metodología
5. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo. Para tal efecto: (i) reiterará la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones populares en contra de notarías, cuando pretendan las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad, y (ii) resolverá el conflicto de la referencia.
Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones populares en contra de notarías, cuando pretendan las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad. Reiteración de jurisprudencia[25]
6. En el Auto 1100 de 2021[26], la Sala Plena de esta Corporación estudió un conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Único Promiscuo del Circuito de Belén de Umbría (Risaralda) y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Pereira, respecto del conocimiento de una acción popular presentada por un ciudadano en contra del Notario Único de Belén de Umbría. El propósito de la demanda era la realización de las adecuaciones locativas necesarias para el acceso y la prestación adecuada de la función notarial a las personas sordas y sordociegas.
7. Al resolver el asunto, la Corte determinó que correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer del proceso adelantado por el ciudadano en contra del Notario Único de Belén de Umbría. Para tal efecto, estableció la siguiente regla jurisprudencial:
Las acciones populares que se presenten en contra de notarías para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función administrativa que cumplen estos particulares (en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998). Esto es, el desempeño de las atribuciones encomendadas a los notarios en su condición de fedatarios públicos previstas en el artículo 3° del Decreto 960 de 1970[27].
8. En concreto, la Corte señaló que, la señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para el reconocimiento por personas sordas, sordociegas e hipoacúsicas tienen una relación directa con las actividades a través de las cuales los notarios desarrollan la función pública, pues incide directamente en el acceso efectivo de este grupo de personas a los servicios notariales.
9. La función fedataria pública implica la recepción de declaraciones, el reconocimiento de documentos, la verificación de la autenticidad de firmas, entre otras actividades que requieren que la persona concurra a las notarías para realizarlas. En estos términos, se trata de las condiciones de accesibilidad y ajustes razonables que permiten que las personas sordas y sordociegas puedan acudir a las instalaciones donde se desarrollan tales funciones.
10. Adicionalmente, indicó que las pretensiones de la acción, que abarcan también la implementación progresiva del servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas, supera la implementación de simples adecuaciones de infraestructura física e involucra aspectos que pueden relacionarse con el ejercicio de la capacidad jurídica de las personas con discapacidad[28].
11. Recientemente, mediante Auto 018 de 2022[29], la Corte Constitucional dirimió un conflicto de jurisdicción suscitado entre la jurisdicción ordinaria y la contenciosa administrativa. En aquella ocasión, el conflicto se suscitó dentro de la acción popular presentada por un particular contra el Notario Único de Dosquebradas (Risaralda). El actor sustentó su demanda en el hecho de que el inmueble en el cual se presta la función fedataria pública no cuenta con intérprete y desconoce la normas sobre protección de las personas con discapacidad visual y auditiva. La Sala Plena reiteró la regla de asignación de competencia expresada en el Auto 1100 de 2021, debido a que los fundamentos fácticos y jurídicos de la demanda, así como sus pretensiones, eran similares a los analizados en esa oportunidad.
Bajo ese entendido, la Corte Constitucional ha establecido que la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer de las acciones populares en las que se pretende el desarrollo de las adecuaciones para la prestación del servicio público notarial para personas en condición de discapacidad. Lo anterior, por cuanto las pretensiones se relacionan estrechamente con la función administrativa desarrollada por los notarios como particulares.
III. CASO CONCRETO
12. La Sala Plena constata que, en el presente caso:
(i) Se generó un conflicto negativo entre una autoridad de la jurisdicción ordinaria civil (Juzgado Civil del Circuito de Turbo) y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, analizados en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de esta providencia.
(ii) La acción popular instaurada por el señor Gerardo Herrera plantea, como pretensiones principales, la realización de las adecuaciones locativas[30] y la contratación de un profesional intérprete y otro guía intérprete de planta en el inmueble de la entidad accionada. Esto, con el propósito de garantizar el acceso a las personas sordas y sordociegas a la Notaria Única de Necoclí y, de esa forma, asegurar que puedan contar con los servicios prestados por dicho particular. Lo anterior, en ejercicio de la función fedataria prevista en el artículo 3° del Decreto 960 de 1970.
(iii) La competencia para conocer la acción popular presentada por el ciudadano Gerardo Herrera contra el Notario Único de Necoclí, debe atribuirse a la jurisdicción de lo contencioso administrativo de conformidad con la regla de decisión fijada por la Sala Plena en el Auto 1100 de 2021[31] y reiterada en el Auto 018 de 2022[32], de acuerdo con la cual: Las acciones populares que se presenten en contra de notarías para obtener las adecuaciones y ajustes razonables que permitan el acceso efectivo al servicio público de las personas en situación de discapacidad serán competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, por cuanto dicha pretensión está inescindiblemente relacionada con el acceso a la función administrativa que cumplen estos particulares (en los términos del artículo 15 de la Ley 472 de 1998). Esto es, el desempeño de las atribuciones encomendadas a los notarios en su condición de fedatarios públicos previstas en el artículo 3° del Decreto 960 de 1970.
(iv) Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto negativo de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo es la autoridad judicial competente para conocer del proceso promovido por Gerardo Herrera contra el Notario Único de Necoclí.
(v) En suma, la Corte asignará a la jurisdicción de lo contencioso administrativo la competencia para conocer la demanda, de conformidad con los artículos 15 de la Ley 472 de 1998 y 3° del Decreto 960 de 1970. Por lo tanto, ordenará remitir el expediente al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
IV. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Civil del Circuito de Turbo y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de la misma ciudad en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo conocer del proceso promovido por Gerardo Herrera contra el Notario Único de Necoclí.
SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-1145 al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Turbo, para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado Civil del Circuito de Turbo y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase
CRISTINA PARDO SCHLESINGER
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO
Magistrada
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS
Magistrado
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
[1] Expediente electrónico CJU-1145. Archivo 02Recibido.pdf.
[2] Específicamente el acto solicitó que se ordene que instale señales sonoras, visuales, auditivas, alarmas etc. como lo manda ley 982 de 2005 Expediente electrónico CJU-1145. Archivo 003Demanda.pdf.
[3] Artículo 5º. Podrán desempeñarse como intérpretes oficiales de la Lengua de Señas Colombiana aquellas personas nacionales o extranjeras domiciliadas en Colombia que reciban dicho reconocimiento por parte del Ministerio de Educación Nacional previo el cumplimiento de requisitos académicos, de idoneidad y de solvencia lingüística, según la reglamentación existente.
[4] Artículo 8º. Las entidades estatales de cualquier orden incorporan paulatinamente dentro de los programas de atención al cliente, el servicio de intérprete y guía intérprete para las personas sordas y sordociegas que lo requieran de manera directa o mediante convenios con organismos que ofrezcan tal servicio.
De igual manera, lo harán las empresas prestadoras de servicios públicos, las Instituciones Prestadoras de Salud, las bibliotecas públicas, los centros de documentación e información y en general las instituciones gubernamentales y no gubernamentales que ofrezcan servicios al público, fijando en lugar visible la información correspondiente, con plena identificación del lugar o lugares en los que podrán ser atendidas las personas sordas y sordociegas.
[5] Por la cual se establecen normas tendientes a la equiparación de oportunidades para las personas sordas y sordociegas y se dictan otras disposiciones.
[6] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones. Artículo 4. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes.
[7] Expediente electrónico CJU-1145. Archivo 004AutoRemiteJurisdiccion.pdf.
[8] Artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Jurisdicción. La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil.
[9] ARTÍCULO 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: ( ) 14. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades del orden nacional o las personas privadas que dentro de ese mismo ámbito desempeñen funciones administrativas.
[10] ARTÍCULO 155. Competencia de los juzgados administrativos en primera instancia. Los juzgados administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (...) 10. De los relativos a la protección de derechos e intereses colectivos y de cumplimiento, contra las autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local o las personas privadas que dentro de esos mismos ámbitos desempeñen funciones administrativas.
[11] Expediente electrónico CJU-1145. Archivo 004AutoRemiteJurisdiccion.pdf folio 2.
[12] Expediente electrónico CJU-1145. Archivo 007DeclaraFaltaJurisdiccion 003 2021-00024.pdf.
[13] Corte Constitucional. Sentencia C-863 del 25 de octubre de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. La jurisprudencia de esta Corte ha analizado en varias oportunidades problemas jurídicos que le exigen definir la naturaleza jurídica de las funciones que desempeñan los notarios, su condición como colaboradores del Estado, el sentido y finalidad de la función fedante y el ámbito de competencias del legislador para configurar la regulación sobre la materia.
Ha establecido como notas distintivas de la actividad notarial las siguientes: (i) es un servicio público; (ii) a cargo de particulares, que actúan en desarrollo del principio de descentralización por colaboración; (iii) que además apareja el ejercicio de una función pública, en tanto depositarios de la fe pública; (iv) que para estos efectos se encuentran investido de autoridad; (v) sin que por ello adquieran el carácter de servidores públicos o de autoridades administrativas en sentido subjetivo u orgánico.
[14] Expediente electrónico CJU-1145. Archivo Correo Remisorio y Link.pdf.
[15] Aunque el Auto No. 10 del 18 de junio de 2021 dispuso el envío del expediente al Consejo Superior de la Judicatura, la secretaria del juzgado, mediante correo electrónico del 8 de julio de 2021, remitió el proceso a la Corte Constitucional.
[16] Expediente electrónico CJU-1145. Archivo Constancia de Reparto CJU-1145.pdf
[17] En el diseño original de la Constitución, la función de resolver los conflictos entre distintas jurisdicciones se encontraba a cargo del Consejo Superior de la Judicatura. Sin embargo, en virtud del artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la referida atribución fue asignada a la Corte. En su momento, este Tribunal determinó que asumiría esta competencia únicamente cuando ( ) la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura haya cesado de manera definitiva en el ejercicio de sus funciones (Auto 278 de 2015, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez). Con todo, la Corte consideró que era competente para resolver las controversias entre la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y las demás autoridades que administran justicia. Lo anterior, porque la atribución del Consejo Superior de la Judicatura se limitaba a los asuntos que, en algún momento, fueron de su competencia. La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ocurrió el 13 de enero de 2021. Por lo tanto, a partir de ese momento, corresponde a esta Corporación decidir la totalidad de los conflictos de jurisdicción.
[18] Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: ( ) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones.
[19] Las consideraciones contenidas en el presente capítulo fueron parcialmente retomadas de los Autos 283 de 2021, 332 de 2020, 130 de 2020 y 328 de 2019, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.
[20] Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[21] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.
[22] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales.
[23] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución).
[24] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia que presentan las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno, sino que se sustenta únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[25] En este acápite se retoman consideraciones del Auto 1100 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[26] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[27]Fundamento jurídico 21 del Auto 1100 de 2021.
[28] Sobre el particular, la Corte recuerda que mediante la Ley 1996 de 2019, se procuró establecer medidas específicas para la garantía del derecho a la capacidad legal plena de las personas con discapacidad, mayores de edad, y al acceso a los apoyos que puedan requerirse para el ejercicio de la misma. Es pertinente agregar que el artículo 6º de esta norma, en cumplimiento del artículo 12 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas, establece la presunción de capacidad, conforme a la cual [t]odas las personas con discapacidad son sujetos de derecho y obligaciones, y tienen capacidad legal en igualdad de condiciones, sin distinción alguna e independientemente de si usan o no apoyos para la realización de actos jurídicos. // En ningún caso la existencia de una discapacidad podrá ser motivo para la restricción de la capacidad de ejercicio de una persona. Esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-025 de 2021.
[29] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.
[30] Pretensión textual del actor se ordene que instale señales sonoras, visuales, auditivas, alarmas etc. como lo manda ley 982 de 2005 Expediente electrónico CJU-1145. Archivo 003Demanda.pdf.
[31] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
[32] M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera.